* Modificaciones institucionales para una efectiva implementación del Acuerdo Final de Paz suscrito entre el Gobierno Nacional y lasFarc-EP.
RESUMEN:
El Acuerdo Final del año 2016 contribuyó y dio un paso en la disminución del conflicto armado en Colombia, y cesar todas las formas de violencia y desigualdad para generar un mejor país, entre sus propósitos, se acordó la creación o fortalecimiento de instituciones, la conformación de instancias y de mecanismos, los cuales conllevan a modificar en la administración pública del Estado, y de manera paralela la reconfiguración de esta. Este documento tiene como finalidad, verificar y confirmar los avances de los elementos pactados y su efecto en la administración pública.
Se analiza la incidencia de las reformas en la administración pública y resultados obtenidos en la implementación del Acuerdo Final de Paz, que contribuyen a fortalecer la administración pública colombiana.
PALABRAS CLAVE: Administración pública, Acuerdo de Paz, Adecuación estructural, modernización institucional.
REFORMS IN THE PUBLIC ADMINISTRATION OF COLOMBIA
Institutional modifications for an effective implementation of the Final Peace Agreement signed between the National Government and the FARC-EP.
ABSTRACT:
The Final Agreement of the year 2016, contributed and took a step in the reduction of the armed conflict in Colombia, also the cease all forms of violence and inequality to generate a better country. Among its purposes, the creation or strengthening of institutions was agreed as well as the formation of instances and mechanisms which lead to changes in the public administration of the State, and in its reconfiguration. The purpose of this document is to verify and confirm the progress of the agreed elements and their effect on the public administration.
The results obtained in the implementation of the Final Peace Agreement, and the incidence of the reforms in the public administration which contribute to its strengthening in Colombia, are analyzed.
KEYWORDS: Public administration, Peace Agreement, Structural adaptation, institutional modernization.
INTRODUCCIÓN
El presente artículo tiene como objeto exponer, analizar, así como, establecer el avance y efectividad de las reformas, adecuaciones y armonizaciones en la administración pública del Estado Colombiano, en cumplimiento de lo pactado en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, firmado entre el Gobierno nacional y las Fuerza Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (de ahora en adelante FARC- EP) en el año 2016. En consecuencia, se hará un desarrollo teórico-práctico de la conformación y estructura orgánica de Colombia, y las modificaciones o reformas axiales que se originaron en el marco del proceso de paz con las FARC-EP, con la finalidad de resolver el problema que se presenta en la presente investigación, que es el avance y efectividad en la implementación de los compromisos y obligaciones adquiridas por el Gobierno nacional, concretamente las enfocadas en los ajustes institucionales y en la administración pública del Estado colombiano. Reformas qué tienen como objetivo obtener o lograr la superación de la inequidad y promover la justicia social, elementos generados de la conflictividad.
Por ello, el artículo contará con tres apartados que contextualizan, desarrollan y buscan resolver la pregunta planteada, acerca del estado de implementación del Acuerdo Final de Paz, respecto a las modificaciones en la administración pública. En ese sentido, la primera sección contiene una exposición y explicación de la noción de la administración pública, así como, la consolidación y conformación actual orgánica del Estado colombiano. La segunda sección, investiga y presenta de manera esquematizada, las propuestas planteadas en el Acuerdo Final, relacionadas con los ajustes institucionales y administrativos, para modernizar el Estado, en coherencia con los consensos logrados con la antigua guerrilla. Finalmente, la sección tercera realiza las reflexiones del balance y avance de los desarrollos normativos y adecuaciones estructurales, que permitan dar efectividad a la implementación del pacto suscrito, que contribuyan a lograr que el Estado colombiano satisfaga y garantice los derechos de orden constitucional de la población Colombiana, así como, de los derechos de las víctimas del conflicto a conocer la verdad historia y real, del mismo modo, la efectividad de justicia y la reparación para evitar y superar las causas generadoras del conflicto armado interno[1].
CONCEPTUALIZACIÓN Y MODELOS HISTÓRICOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Contexto
La administración pública en el Estado colombiano ha tenido múltiples enfoques tanto, jurídicamente como en la práctica, por consiguiente, no hay un enfoque univoco de ella. Para ello se conceptualizará la administración pública, tanto históricamente, como, en Colombia y sus desarrollos legales, teniendo como referencia principal y orientadora la Constitución Política de 1991 y la Ley 489 de 1998, para entender el cambio y ruptura política institucional con la suscripción del Acuerdo Final de Paz con las FARC-EP.
La administración pública consiste en toda actividad del Estado, siendo una característica o parte integrante de del Estado, y si origen o existencia es la misma sociedad, la cual legitima y justifica su actividad, teniendo como acción principal u objeto la comunidad y la satisfacción de sus necesidades, por ello la misma administración pública debe ser dinámica y estar acorde al desenvolvimiento y movimiento de la sociedad.[2]
Para algunos autores la administración pública esta categorizada como una ciencia social, cuyo objeto, solo se remite la actividad del órgano ejecutivo, cuando se trata de la realización o prestación de los servicios públicos para la comunidad, teniendo como base las siguientes actividades:
a). Mantener el orden público;
b). Satisfacer las necesidades de la población y
c). Conducir el desarrollo económico y social.[3]
Esta definición de administración pública, un poco desactualizada, se refiere única y exclusivamente a las actividades relacionadas con la prestación de los servicios públicos, sin embargo, en los Estado modernos, el Gobierno nacional o la rama del poder ejecutiva, no es la única autoridad del Estado que, presta servicios y tienes funciones administrativas.
Otra definición de la administración pública está relacionada, con el estudio de la actividad organizada del Estado, en sus diferentes manifestaciones, no solo el gobierno, sino más amplio, de todos los poderes, el ejecutivo, el legislativo y el judicial, teniendo como análisis la burocracia, y la teoría organizacional de estas áreas del poder público.[4]
Sin embargo, en Colombia una definición acertada es la descrita por el autor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, “administrar lo público es esencialmente una acción encausada y predeterminada a los propósitos de la comunidad y de los asociados en su conjunto”, es decir, todas las actividades tienen incidencia directa en la sociedad, que surgen de las acciones de la autoridad y con sustento en el ordenamiento jurídico, en el sentido amplio, gramatical y teleológico, es el conjunto de responsabilidades hacia la comunidad que son ejecutadas por la acción de las instituciones, autoridades, servidores públicos y particulares investidos en la satisfacción del interés general y/o público[5].
Una vez entendida la administración pública como todo ejercicio de las entidades públicas que representan al Estado para suplir las necesidades de la comunidad y ciudadanía en general, la ha tenido un desarrollo teórico y práctico mediante los modelos y tendencias, siendo de máxima importancia para entender la administración y su enfoque.
Para María del Carmen Pardo, autora mexicana, los modelos definen el funcionamiento, además, quienes constituyen la administración pública, y como orientarán las acciones, no obstantes a lo largo de su desarrollo, históricamente surgió la administración inicialmente para desarrollar instituciones, paso a complementarse la organización por medio de la definición de procedimientos, en una etapa se enfocó en la vigilancia y control de la ejecución de la acción estatal, para aterrizar en el modelo que actualmente más se emplea, la simplificación de los procesos y la desregulación.
En los diferentes momentos de la sociedad y su desarrollo, la administración pública también de manera concomitante se fue confirmado, iniciando primero por la organización interna del Estado, luego tuvo como centro de actividad el interés general y la conservación de orden público y finalmente la eficiencia de la acción política pública, siendo así se desarrollaron los siguientes modelos:
El modelo tradicional o clásico, conocido también como el modelo de burocracia que, confiere la facultad reglamentaria (legislación secundaria) al encargo de organizar la estructura de la administración, es decir al ejecutivo. Tuvo su máximo exponente con Weber, como corriente organizacional, definiendo como operan las burocracias y la relación entre funcionarios y políticos.
En el texto de María del Carmen Pardo, titulado Introducción a la administración pública (2016), señalan los principios de la administración pública, propuestos por Kieron Walsh y John Stewart:
1. Autosuficiencia, (Asegurar recursos para lograr su cometido)
2. Control directo (Autoridad - Jerarquía)
3. Rendición de cuentas (Monitoreo - control - evaluación)
4. Uniformidad (procedimientos estándar - principio de legalidad - igualdad)
5. Funcionamiento (organización burocrática)
Además, se caracteriza por la superioridad estatal frente al conciudadano, toda vez que fundamenta y legitima la autoridad estatal al representar la voluntad colectiva.
La Nueva Gerencia Pública (NGP) o nueva gestión pública o conocida también como Management, surge de la intervención excesiva del gobierno, generado precariedad en la solución de problemas colectivos, fenómenos como la corrupción y el clientelismo, llevaron a perjudicar la burocracia clásica. La NGP tiene elementos o trae prácticas de la administración de empresas o particular, como el enfoque del servicio público y tratamiento de trabajadores como gestores y a los ciudadanos como clientes.
El NGP tiene un enfoque de políticas públicas, donde se prioriza el conocimiento especializado, mediante métodos y resultados para la elaboración de políticas públicas, prevaleciendo la eficacia de las políticas públicas
El Management método que busca superar la burocratización, con un enfoque de gestión financiera, recursos humanos, y tecnologías dejando atrás centralización, jerarquías, reglas y procedimiento, por ello hay una distribución funcional y una administración más profesional e idónea.
En el libro Introducción a la administración pública (2016) la doctora de María del Carmen Pardo, señalan siguientes bases de la NGP:
· Gerencialismo: organización que es postburocráticas y conlleva una asociación entre público y los particulares, con tendencias en la prestación del servicio de calidad.
· Marketización: mecanismo que toma bases de los particulares, y concretamente del mercado para generar una acertada competencia del sector público.
La NGP tiene como finalidad dejar atrás la burocratización y mejorar la productividad del sector público en la prestación de los servicios mediante el fortalecimiento de las capacidades de dirección y gestión del gobierno.[6]
Y el tercero modelo es el de Gobernanza, de acuerdo con Joan Prats en su libro De la burocracia al management, del management a la gobernanza del año 2005, surge de la búsqueda y consolidación de la eficacia y legitimidad de la acción pública, tiendo como característica principal la interacción entre el gobierno y la sociedad civil, y un gobierno relacional o redes de interacción mediante la rendición de cuentas y publicidad de sus acciones, es una cooperación entre los público y lo privado, para lograr una contribución en los procesos de públicos.
Es importante reconocer que no es una es una anulación de los modelos anteriores, sino modulación o reequilibrio de las cargas públicas y de la sociedad civil, toda vez que las funciones de la administración son las mismas, solo se da una transformación o cambio en los roles del gobierno y la comunidad siendo facilitadores y cooperadores, pues los problemas y las cuestiones sociales no son solo de los gobiernos sino también la sociedad civil es la llamada a afrontarlas y buscar una solución.
Las cargas, así como las partes (gobierno-sociedad civil) son autónomos pero interdependientes, por ello es se requiere la cooperación entre ellos, para la definición, planificación y realización de las políticas públicas para la búsqueda de intereses generales, mediante una visión estratégica y flexibilización de los modelos tradicionales.[7]
Este modelo se enfoca en el papel de la sociedad civil, y la importancia de la participación ciudadana en la conformación de las políticas públicas, es una alianza de las capacidades de los sectores públicos y privados, persiguiendo para proponer soluciones democráticas y efectivas.
La Administración en Colombia
La Constitución Política colombiana no define tendencia o modelo de administración pública del país, no obstante, en el artículo 209 precisó el concepto de función administrativa, la cual está al servicio de los intereses generales, y determinado que todas las autoridades administrativas, tiene el deber coordinar sus actuaciones en el cumplimiento de los fines del Estado, además de señalar su naturaleza principialística[8], constitucionalmente tiene un es una noción abstracta y amplia vinculado a todas las autoridades, instituciones o entidades públicas que cumplen o buscan en cumplimento de los fines del Estado colombiano,.
Sobre el particular, el legislador reglamentó la estructura y organización de la administración pública, bajo un criterio restrictivo y orientado al gobierno nacional, mediante la Ley 489 de 1998, definiendo su integración, señalando que está compuesta, “por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado Colombiano.”, y estableciendo de manera taxativa los sectores que la integran la Rama Ejecutiva a nivel nacional, así:
Modelo de administración pública en Colombia.
Colombia históricamente, no ha regulado de manera clara y explícita, su modelo de administración pública, dejando a la interpretación y aplicación extensiva de textos normativos que han tratado de definir la materia, desde la constitución de 1991, de manera acertada el autor Manuel Alberto Restrepo Medina, en su artículo “la administración pública en la Constitución de 1991”, analiza en la práctica los siguientes modelos que están sustentados en nuestra Carta Magna y siendo coherente con las tendencias históricas analizadas previamente.
Modelo burocrático, tipología relacionada con un enfoque estructural y organizativo de la administración pública, este modelo está orientado bajo el principio orgánico, es un concepto formalista, que requiere una estructura administrativa con funciones definidas, así se dispone el Titulo V que señala la organización del Estado, conteniendo en su capítulo 1 su estructura, además de este establecer a partir del artículo 113 las ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial y los demás órganos que integran el Estado, de manera complementaria se señalan las funciones y estructura orgánica y jerárquica del Estado colombiano.
Así mismo, en la Carta superior en el artículo 1, se define a la República de Colombia unitaria, enfoque centralizado de la administración pública, y del mismo sentido, en los artículos 6 y 121 se reconoce el principio de legalidad, elementos y rasgos distintivos del modelo burocrático.
Modelo gerencial, conocido también como Nueva Gestión Pública, esta clasificación se caracteriza por adoptar acciones de gestión que permitan, plantear en cumplimento de sus objetivos, primero mediante el conocimiento especializado, es decir confirmación de autoridades con funciones técnicas, así, se crearon en la Constitución de 1991, varias, entidades, corporaciones o comisiones con funciones y misiones especializadas al margen de la centralidad del Estado, como el Banco de la república señalado en el artículo 371, la Comisión Nacional del Servicio Civil en el artículo 130 y en el artículo 331 la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena.
Ahora bien, frente a la planeación estratégica el artículo 343, se crea una entidad nacional de planeación (Hoy Departamento Nacional de Planeación), cuya función es el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública, con enfoque en las políticas y los proyectos de inversión, y también definió una entidad control de resultados, mediante el seguimiento de la gestión fiscal, cuya responsable el artículo 267 confirió la responsabilidad a la Contraloría General de la República cuya función entre otras, es velar y inspeccionar la eficiencia, eficacia y economía de los recursos públicos.
Modelo de gobernanza, este tipo tiene como fundamento la participación ciudadana, así definió la Constitución de 1991, uno de los fines del Estado en su artículo 2, “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”, además, en el artículo 40 señaló la participación de la sociedad en la conformación, mediante el ejercicio y control del poder político y por medio de las formas de participación democrática y mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía, establecidos en el artículo 103, finalmente, en el artículo 270 confirió al legislador el deber de organizar las formas y los sistemas de participación ciudadana para vigilar los resultados la gestión pública, mandato cumplido mediante le Leu 850 del 18 de noviembre de 2003[9].
TRANSFORMACIONES EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ORIGINADAS CON EL ACUERDO FINAL DE PAZ
Contexto
Conforme al Acuerdo Final de Paz suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, definieron en los diferentes desarrollos normativos y, cuya labor es materializar lo pactado, la adopción de diversos ajustes institucionales y orgánicos en la administración pública para modernizar el Estado, en coherencia con los pactos logrados entre el Gobierno con la antigua guerrilla.
Para comprender el impacto del AFP en la administración pública de Colombia, se analizará, de manera práctica el ordenamiento jurídico que creó e institucionalizó las instancias o entidades públicas que modificaron el Estado colombiano, centralizando el análisis en: 1). Adecuaciones en la institucionalidad; 2). Instancias bipartitas; 3). Instancias de participación; 4). Instancias Estales; y 5). Programas, mecanismos o sistemas.
Han sido incesantes en la historia moderna de Colombia, los esfuerzos institucionales y políticos para cesar o mitigar los múltiples conflictos internos de naturaleza armada, que han generado miles de víctimas y afectaciones en todo el territorio nacional, no obstante, recientemente por iniciativa de origen presidencial dio resultados positivos, definiéndose como el hecho político más importante de los últimos años, me refiero al Acuerdo Final de Paz firmado entre el Gobierno nacional y las extintas guerrillas de las FARC-EP, el 24 de noviembre de 2916, el cual como acto político tiene como propósito general “que contribuyan a lograr que el Estado colombiano satisfaga y garantice los derechos de orden constitucional de la población Colombiana, así como, de los derechos de las víctimas del conflicto a conocer la verdad historia y real, del mismo modo, la efectividad de justicia y la reparación para evitar y superar las causas generadoras del conflicto armado interno[10]”
Para lograr la implementación segura de lo acordado entre las altas partes contratantes del Acuerdo Final de Paz, era necesario modernizar el Estado, mediante la creación y fortalecimiento de Entidades públicas, así como, formalizar y robustecer las instancias bipartitas, de participación, estatales, y diversos Programas, mecanismos o sistemas que contribuyen a la implementación, así como los desarrollos normativos que maternizan lo anterior, entendiéndolas, como:
Adecuaciones en la institucionalidad: son las Entidades (Instituciones o Agencias) públicas creadas o fortalecidas por mandato del AFP, y que tienen un rol importante en la implementación y cumplimento de los compromisos pactados.
Instancias bipartitas, espacios donde participan, el Gobierno Nacional y delegados de las antiguas FARC-EP, con un objetivo concreto relacionados con la implementación del Acuerdo Final de Paz, espacios de naturaleza política, pero con incidencia en la implementación y formulación de políticas públicas afines.
Instancia de participación, espacios donde participan e intervienen, de manera amplia y plural, tanto, la institucionalidad, como la sociedad civil que representa diversos grupos y/o sectores poblacionales, con un objetivo específico y funciones concretas definidas en la ley o reglamentariamente.
Instancias Estales, espacios integrados, por Entidades estatales, tienen como propósito atender y resol ver asuntos relacionados con la implementación del AFP, la formulación de políticas públicas.
Programas, mecanismos o sistemas, como su nombre lo indica, son instrumentos o planes que realizan el seguimiento, evaluación a las políticas públicas de implementación del AFP.
Todos lo anterior se adopta mediante parámetros regulatorios y normativos que operativizan y materializan los compromisos pactados relacionados con las trasformaciones en la administración pública. Confiriendo un ámbito jurídico y vinculante a todas las instituciones y autoridad del Estado, dando seguridad jurídica al proceso de implementación.
De esta forma, al investigar de los diferentes documentos de política pública y normativos, se identificaron los siguientes modelos de ajustes estructurales en la administración pública de Colombia, de acuerdo a la clasificación previamente definida, incluyendo su régimen legal, activación y/o funcionamiento:
1). Adecuaciones en la institucionalidad
2). Instancias bipartitas
3). Instancias de participación
4). Instancias Estatales
5). Programas, mecanismos o sistemas
Cada uno de los análisis realizados y del ítem dispuestos, están correlacionados con los modelos de administración pública, esbozados en el primer apartado y que se aplican en Colombia, así:
Conforme a los elementos de la teoría burocrática, se aplica en las modificaciones y fortalecimiento de las Adecuaciones en la institucionalidad, e Instancias Estales, toda vez que, se crearon y robustecieron autoridades públicas para el cumplimento de lo acordado en el AFP, con una estructura y jerarquía especifica.
Del mismo modo, el modelo nueva gestión pública, se emplea en los Desarrollos normativos, y Programas, mecanismos o sistemas, dada su naturaleza se definieron mecanismo y herramientas para la planificación, seguimiento y ejecución de las políticas para la implementación del AFP, igualmente, se crearon entidades para el control y vigilancia de la implementación, y garantizar la efectividad y eficacia de las acciones que de las autoridades responsables.
Además, el modelo de gobernanza, se ve reflejado en las Instancias bipartitas e Instancia de participación, conforme a la participación directa de la sociedad civil en la definición, seguimiento y control de las actividades relacionadas con la implementación del AFP, así como, el diseño y vigilancia de las políticas públicas en la materia.
AVANCE Y EFECTIVIDAD DE LA MODERNIZACIÓN INSTITUCIONAL
Contexto
El balance y avance de la implementación del AFP está relacionada directamente, no solo con los desarrollos normativos, sino también con las adecuaciones estructurales de administración pública que define el modelo utilizado o pactado entre las FARC-EP y el Gobierno nacional, que conllevaría a garantizar la efectividad de la implementación de lo acordado.
En ese sentido, de acuerdo a los cambios institucionales, se hará la reflexión final, que expondrá situaciones actuales y reales, acerca del avance institucional frente a la implementación del AFP, de acuerdo, con los informes y balances presentados por las agencias e institutos respectivos, con relación con el cumplimento de su propósito para la búsqueda de la justicia y paz, concluyendo acerca del modelo adecuado, los avances positivos, y las recomendaciones y necesidades para garantizar el satisfacer de las obligaciones contenidas en el AFP.
De acuerdo con el análisis del Plan Marco de Implementación (PMI), documento que establece acciones, actividades y responsabilidades necesarias para la implementación del Acuerdo Final Paz[11], y en contraste o en comparación con el análisis de los informes y sistemas que reflejan el avance de los ajustes y reformas para la modernización o adecuación en la administración pública, así como, el estado de los compromisos adquiridos por el Estado, y las condiciones bajo las cuales se han materializado para concretar formalmente, la creación de instituciones, grupos o instancias, a la par sin embargo, se verifica su funcionamiento, como su eficiencia y efectividad, y la medidas afirmativas e impacto positivo en el Estado dada su creación funcionamiento y cumplimento de sus objetivos.
Se consideró documentalmente, los informes acerca del estado de la implementación del acuerdo de paz, elaborado por el Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz Universidad de Notre Dame, en cumplimiento de su mandato, definido en el Punto 6.3.2. del Acuerdo Final, que creó el apoyo técnico de la Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI), y designó al Instituto Kroc.
Así mismo, se estudiaron los informes que la Procuraduría General de la Nación por medio de la Procuraduría Delegada para el seguimiento al Acuerdo de Paz presenta al Congreso de la República sobre el estado de avance de la implementación del Acuerdo Final Paz.
Y, se verificó el Sistema Integrado de Información para el Posconflicto (SIIPO), cuyo propósito es facilitar el seguimiento y verificación del cumplimiento del Plan Marco para la Implementación del Acuerdo Final[12], y las iniciativas adicionales que adopte el Gobierno nacional, para garantizar la transparencia, rendición de cuentas y previniendo la corrupción, ya que es de acceso público a la ciudadanía en general.
Concluyendo, preliminar que en la fase de implementación temprana del Acuerdo de Paz, tanto, el Gobierno nacional como el Congreso de la República, en el marco de sus atribuciones y funciones, adoptaron las leyes y actos administrativos requeridos para reglamentar, crear o fortalecer la institucionalidad, igualmente, las diferentes instancias, y planes o programas necesarios para remodelar la administración pública de Colombia y garantizar una efectiva implementación del Acuerdo Final de Paz, esto fue entre finales del año 2016 y todo el año 2017.
El paso inicial y fundamental para una efectiva modernización institucional, y la concreción de los postulados pactados en el Acuerdo Final, propósitos para un mejor país, en resultado, de la revisión realizada, se colige:
Que en el año 2017 se reconocen avancen transcendentales, de conformidad, con el informe del Instituto Kroc sobre el estado de implementación del acuerdo de paz en Colombia del año 2017, por iniciativa gubernamental se crearon o regularon legalmente, las instituciones, grupos o entidades públicas responsables es de la implementación, desde finales del 2016 e inicios del año 2017 avanzaron en sus funciones y responsabilidades.
Y de manera general las instituciones, responsables o encargadas de las garantías de seguridad, como el Cuerpo Élite de la Policía, la UNIPEP, así como, el Cuerpo Mixto de Seguridad y Protección de la UNP, cumplían con sus labores, respecto a las instancias, se activaron las relacionadas con la toma de decisiones, como la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad. Aun no se habían activado o elaborado el Plan Estratégico de Seguridad y Protección o la Mesa Técnica de Seguridad y Protección. Tampoco se reglamentó el Programa de Protección Integral.
Las demás, instancias del SISEP, como el Comité Impulso no está propiamente en funcionamiento, y el Sistema de Prevención y Alerta para la reacción rápida, existe un documento borrador de funcionamiento, así como, del Programa de Protección Individual y Colectiva liderado por el Ministerio del Interior, y el Pacto Político está en construcción de metodología.
Adicionalmente, de las instancias se instalaron fundamentales como CSIVI, la cual se encarga de hacer seguimiento e impulsar la implementación conjunta entre el Gobierno y Comunes, partido político que nació de las antiguas FARC-EP, así como sus instancias de participación, cuyo rol es ser asesoras de primer nivel, como la Instancia Especial de Género (IEM) y la Instancia Especial de Alto Nivel de los Pueblos Étnicos (IEANPE).
Para el año 2018, el Instituto Kroc reportó, con relación a las instancias de implementación, se confirma el funcionamiento del CNPRC, quienes están planificando la estrategia de conformación y reactivación de los Consejos Territoriales, por otro lado, la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones criminales, cumple con su labor. Así mismo, respecto al Sistema Integral para el Ejercicio de la Política (SISEP), sus no todas las instancias están funcionando alginas de ellas, han sesionado frecuentemente y se instaló la Instancia de Alto Nivel del SISEP, y la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección concretó su director y equipo.
Un elemento esencial del punto 5 del AFP, tomo relevancia en el año 2018, pues los órganos de gobierno y magistratura de la JEP entraron en funcionamiento, así como, el funcionamiento de la UBPD.
Frente, a las instancias y sistemas de seguimiento y verificación, no había entrado en plena operatividad del Sistema Integrado de Información para el Posconflicto (SIIPO), pero se aprobó el PMI en la CSIVI, y se activó el Componente Internacional de Verificación (CIV), con el Acompañamiento Internacional,
Para el año 2019 el Instituto Kroc, en su informe reconoce el funcionamiento de las diversas instituciones y programas que adelantan el proceso de implementación siguen funcionando. La Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI), el Consejo Nacional de la Reincorporación (CNR), la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), la Comisión para el Esclarecimiento de las Verdad (CEV), la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas (UBPD), el Cuerpo Élite de la Policía, la Unidad Especial de Investigación y el Programa Nacional Integral e Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), entre otros, están en funcionamiento, pero reitera la importancia de garantizar el funcionando plenamente.
Del mismo modo, la Procuraduría General de la Nación en su informe del año 2019, de acuerdo con el seguimiento que realizó a los CTPRC, informa la falta de recursos de los entes territoriales para la implementación de los planes de acción propuestos por los CTPRC.
Reconoce el cumplimiento de las funciones de la institucionalidad, y exaltando la labor de la Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN), responsable de liderar el proceso de implementación de la estrategia de reincorporación, liderazgo activo, sin embargo, se presentan debilidades en la articulación institucional para la coordinación.
Además, se reconoce los avances normativos, tal como, la estructuración de la arquitectura institucional, confirmando el funcionamiento de las instancias, no obstante, la mayoría no cumplen con su objetivo y mandato legal o normativo, pero se presenta la desarticulación y proliferación de instancias.
Para el año 2020 en el Informe de la implementación del Acuerdo de Paz Procuraduría Delegada para el seguimiento al Acuerdo de Paz, señaló:
Precisó, el deberde garantizar la articulación institucional de las autoridades nacionales y territoriales en la implementación de las diferentes medidas de prevención, protección y seguridad de las comunidades y sus territorios, e informan la necesidad de activar de forma permanente y prioritaria instancias y programas pendientes.
La PGN en el informe del año 2021 para el Congreso acerca del Avance de la Implementación del Acuerdo de Paz,advierte que es necesario que las instancias relacionadas con seguridad obtengan resultados y el cumplimento de su misionalidad, el funcionamiento parcial del Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia (CNPRC) y un avance frente a los Consejos Territoriales de Paz. También, el CNR evidenció funcionamiento, y el avance en los Consejos Territoriales de Reincorporación (CTR)
Luego de llevar cinco años de la firma del Acuerdo Final, para el año 2022, Respecto al SIVJRNR, finalizó el mandato, así como, su periodo de funcionamiento CEV y se adoptó el Comité de Seguimiento y Monitoreo al informe de la CEV.
Se evidenciaron algunos obstáculos para desarrollar las actividades a nivel territorial y la articulación de la instancias nacionales y centrales, también la falta de concertación con la sociedad civil y el partido Comunes en su construcción de políticas y programas de las instancias bipartitas de participación, presentando dificultades de comunicación e interacción.
Con relación a las Instancias del SISEP, la Fiscalía General de la Nación informó que expidió la Resolución 1- 017 del 6 de abril de 2022 “Por medio de la cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación el Comité de Impulso a las Investigaciones por los delitos cometidos en contra de quienes desarrollan la participación política y, especialmente contra quienes ejercen el derecho fundamental consagrado en el artículo 112 de la Constitución, así como personas defensoras de derechos humanos”
La Procuraduría destacó la activación de las instancias técnicas, contempladas para la puesta en marcha de las medidas previstas en el Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios. Pero señalo, la falta coordinación técnica de distintas instancias creadas a partir del Acuerdo, especialmente en materia de seguridad y de la reincorporación.
Del análisis se concluyen que hay una serie de asuntos pendientes por su funcionamiento o efectividad y que elementos centrales, como el Pacto Político Nacional, con relación a la CNGS, no ha cumplido con su objeto, diseñando la política criminal en materia de desmantelamiento de las organizaciones o conductas criminales y la aprobación del Plan de Acción Permanente contra las Organizaciones Criminales (PAPCOC). En materia de seguridad, no se ha aprobado o adoptado el programa Integral, ni el Protección Especializada de Seguridad y Protección conforme sus necesidades y formalidades. Frente, al Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (SISEP), se concluye un retraso en la activación, funcionamiento y cumplimento del objeto en algunas de sus instancias.
Con relación a las instancias bipartitas más importantes CSIVI y CNR, es necesarios fortalecer su capacidad y la de sus equipos técnicos, ya sean con recursos de cooperación internacional o del mismo gobierno para el cumplimento de la totalidad de sus funciones actualmente el cumplimento es parcial.
A la vez, se presenta un déficit presupuestal o diferentes materias, lo que presenta limitaciones en la implementación adecuada de algunas instancias. También, se evidencia una falta o poca articulación institucional, entre las instancias y entidades responsables en la implementación en todas las materias, así como, de las autoridades nacionales y territoriales. El Gobierno Nacional, debe articular sus estrategias con el territorio y brindar, las políticas y apoyos necesarios para su efectividad en todo el territorio nacional.
La planificación se debe hacer integral y por enfocase en grupos temáticos o pilares, como las medidas de prevención, seguridad y protección, las relacionadas con la reincorporación económica, social y política,
Las diferencias entre la sociedad civil, el partido común y las autoridades que participan en las instancias de participación o bipartitas, son evidentes, no obstante, es importantes impulsar acciones dialógicas para lograr el consenso, y una discusión y debate abierto para la definición para el cumplimento de su mandato.
Finalmente, luego del balance y avance efectivo de la adecuación, reconfiguración institucional para una adecuada implementación del AFP, se puede concluir, que los desarrollos normativos y adecuaciones estructurales, han sido realizadas, es un fue una manifestación del Gobierno que fue responsable de la suscripción del acuerdo de paz, sin embargo, los cambios de gobierno, siempre han incidido de manera negativa en la aplicación e ejecución de las políticas, planes o programas y demás avances en la implementación, lo que resulta de una proceso de transición de gobiernos que genera un acompasado funcionamiento y de actividades en la administración pública.
Ahora bien, es indiscutible que Colombia al ejecutar paralelamente diversos modelos de administración pública, genera confusión y un choque conceptual respecto a la aplicación de ellos en nuestro país, lo que conlleva a un imaginativo social, de la política colombiana y de los servidores públicos no generalizado pero si presente, que genera que estén, más acostumbrados y aceptar de mejor manera, la burocracia tradicional, pero a la vez, un poco reticente, no están habituados hasta el punto de evitar o negar los modelos que traen la planeación estratégica, mediante una metas definidas, y orientadas a cumplir con los resultados fijados. En el mismo sentido, la participación de la sociedad civil en la construcción, definición y seguimiento de las políticas públicas.
Se ha reconocido la reestructuración y reformas de orden legal y reglamentario, en el funcionamiento organizativo de la administración pública, mediante la creación y fortalecimiento de instituciones, grupos o funciones especializadas, no obstante, no solo, la burocracia, por medio de instituciones y servidores públicos son los únicos actores, con potestad e intervención en la formulación y seguimiento o puesta en marcha de las políticas públicas.
Se denota que la instancias creadas en el AFP, que tienen como mandato resolver o definir asuntos de la implementación , así como, el diseño o formulación de políticas, planes o programas que tiene legitimad para su actuar, tiene limitaciones dadas propiamente por la misma administración y el estamento institucional, por la imaginación que esta tarea es única y exclusiva del gobierno, sin embargo, la gobernanza, está dada como una cooperación y coordinación entre el acatar público y de la sociedad, para este caso analizado, Comunes como partido político y alta parte contratante del Acuerdo final de paz y la sociedad civil especialista en los temas.
_____________ [1] OACP (2016) Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Pág. 2. [2] Guerreo O. (1997). Principios de la Administración Pública. Escuela Superior de Administración Pública. Página 24 [3] Galindo M. (2000). Teoría de la Administración Pública. Editorial Porrúa. Página 5. [4] Rico F. y Rico H. (2013). Administración Pública: Modernización del Estado. Ediciones Universidad Simón Bolívar. Página 31. [5] Santofimio J. (2017). Compendio de derecho administrativo. Universidad Externado de Colombia. Página 301 y ss. [6] Pardo M. (2016). Introducción a la administración pública. El Colegio de México. [7] Prats J. (2005). DE LA BUROCRACIA AL MANAGEMENT, DEL MANAGEMENT A LA GOBERNANZA. [8] “Principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.
[9] Por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas [10] Página 2 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
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