* Corte Constitucional precisa que la determinación de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a funcionarios de elección popular corresponderá finalmente al juez contencioso administrativo.
Bogotá DC | La Corte Constitucional emitió concepto a ravés del cual precisa que la determinación de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a funcionarios de elección popular, corresponderá finalmente al juez contencioso administrativo, después de agotado el procedimiento a cargo de la Procuraduría General de la Nación, pues, son contrarias a la Constitución las funciones jurisdiccionales que le asignó la Ley 2094 de 2021.
Así mismo, la Corte precisó que las funciones disciplinarias que ejerce la Procuraduría General de la Nación son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional, y exhorta al Congreso de la República para que adopte el estatuto de los servidores de elección popular, incluido un régimen disciplinario especial, que materialice los más altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. En los términos del artículo 277.6 de la Constitución Política, la Procuraduría General de la Nación (PGN) es competente para investigar y juzgar disciplinariamente a los funcionarios públicos, incluidos los servidores de elección popular, salvo que gocen de fuero constitucional. En relación con la naturaleza de dicho control, se tiene que, según la jurisprudencia, es de carácter administrativo sancionatorio[1].
A su vez, en virtud del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el cual hace parte del bloque de constitucionalidad (artículo 93 Superior), se ha entendido que las sanciones disciplinarias contra servidores de elección popular solo pueden imponerse por mandato de un juez de la República, dado que pueden afectar sus derechos políticos. Al respecto, se destaca que dicha reserva judicial se fundamenta en que la intervención de un juez es una garantía para asegurar que las decisiones administrativas no tengan como finalidad generar una interferencia indebida en el mandato popular y en los derechos políticos del sancionado[2].
Así pues, se tiene que, a fin de ponderar los mandatos superiores contenidos en el artículo 277.6 de la Carta Política y 23.2 de la CADH, es imperioso asegurar que las decisiones sancionarías de la PGN en contra de los servidores de elección popular no puedan ser ejecutadas antes de que medie un control jurisdiccional. Lo anterior, pues así, por un lado, se respetan las facultades constitucionales de investigación y juzgamiento disciplinario del órgano del control y, por otro lado, se asegura la reserva judicial debido a que la decisión final sobre la imposición de la sanción disciplinaria corresponde a un juez de la República.
Con tal propósito, podría disponerse que se adelante un control judicial automático e integral de las decisiones de la PGN, el cual sea similar al grado jurisdiccional de consulta existente en algunas especialidades del derecho. Sin embargo, dicha posibilidad en todos los casos podría contradecir la jurisprudencia constitucional.
2. Para empezar, se advierte que el control judicial automático e integral de las decisiones administrativas de la PGN podría llegar a ser contrario al precedente fijado en la sentencia C-091 de 2022, en el que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, en los que se establecía un control automático de las decisiones sancionatorias fiscales de la Contraloría General de la República.
En concreto, en el referido fallo de constitucionalidad, retomando la postura de la Sala Plena del Consejo de Estado[3], se consideró que el control automático es desproporcionado frente a los derechos de defensa del sancionado. Ello, pues dicho mecanismo restringe las garantías “a formular la demanda, a pedir y controvertir pruebas, a solicitar la suspensión del acto, a presentar alegatos de conclusión y a solicitar la reparación del daño”.
Esta misma argumentación puede hacerse extensiva a mecanismos similares, como el grado jurisdiccional de consulta, el cual, según la jurisprudencia, consiste en “un examen automático que opera por ministerio de la ley”[4].
3. Entonces, ante la dificultad de disponer una revisión automática debido a las consideraciones de la Sentencia C-091 de 2022, se propone que, por unidad normativa[5], la Corte Constitucional analice y module el recurso y procedimiento de revisión establecido por el legislador en los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2022, que adicionan los artículos 238A a 238G al Código General Disciplinario.
Al respecto, se advierte que, al margen de la denominación del instrumento de control, las referidas normas establecen un mecanismo de revisión de la decisión sancionatoria de la PGN a cargo del juez de lo contencioso administrativo, el cual, en principio, es similar al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[6]. Lo anterior, dado que permite que el sancionado dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de la determinación del órgano de control pueda controvertir su legalidad, solicitar pruebas, así como obtener el resarcimiento de los daños causados. Este mecanismo sería compatible con el precedente fijado la sentencia C-091 de 2022, en tanto permite ejercer razonablemente el derecho de defensa.
Adicionalmente, se destaca que, por mandato legal, en tratándose de servidores de elección popular, el trámite del mecanismo de revisión suspende la ejecución de la decisión sancionatoria de la PGN hasta que el juez contencioso administrativo se pronuncie, asegurando la reserva judicial[7]. En punto de ello, se toma nota de que la suspensión no se consagra para otro tipo de funcionarios, con lo cual el legislador buscó otorgarles a los elegidos democráticamente un tratamiento preferencial al tiempo que evita que todas las sanciones disciplinarias queden suspendidas y, con ello, pierdan parte de eficacia a la espera de su confirmación judicial.
Con todo, se evidencia que el instrumento de revisión establecido en la Ley 2094 de 2021: (i) es rogado, por lo cual no garantiza la revisión judicial de la decisión de la PGN en todos los casos de sanciones a servidores públicos de elección popular; y (ii) no ordena un examen de la decisión de la PGN dirigido a garantizar que aquella no tenga como finalidad generar una interferencia indebida en el mandato popular y en los derechos políticos del sancionado.
Así pues, con el propósito de superar estas incompatibilidades del mecanismo de revisión con las exigencias derivadas de la reserva judicial de las sanciones disciplinarias contra servidores de elección popular, se propone que la Corte Constitucional module su trámite con las siguientes precisiones:
a) Disponer que, por ministerio de la ley, opera su trámite automático inmediato y en todo caso el ciudadano disciplinado podrá ejercer todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa, como si se tratara de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
b) Asegurar que en todos los casos de sanciones de funcionarios de elección popular se suspenderá la ejecución de la decisión de la PGN hasta tanto no se dé el pronunciamiento del juez contencioso administrativo.
Es claro que se garantiza una amplia posibilidad al sancionado para ejercer su derecho de defensa a plenitud, según lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-091 de 2022. En todo caso el Estado le garantiza el control automático de la decisión, para asegurar que la misma no termine minando los derechos del electorado y del elegido. De igual modo, la determinación disciplinaria de la PGN, que puede afectar los derechos políticos del servidor de elección popular, corresponderá al juez contencioso administrativo, asegurando así la reserva judicial.
Teniendo en cuenta la naturaleza administrativa de las decisiones de la Procuraduría se propone el siguiente resolutivo:
Primero. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de las expresiones “jurisdiccionales” y “jurisdiccional”contenidas en los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 (que modificaron los artículos 2, 238A, 265 de la Ley 1952 de 2019) y de la expresión “ejecutoriadas” contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021.
Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 1 de la Ley 2094 de 2021 (que modificó el art. 2 de la Ley 1952 de 2019), en el entendido de que la determinacion de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, corresponderá al juez contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esta misma norma.
Tercero. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la Procuraduría General de la Nación son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional.
Cuarto. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que el recurso extraordinario de revisión operará solamente cuando se impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, por ministerio de la ley, de manera automática e inmediata. En todo caso el disciplinado podrá ejercer todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Las sanciones impuestas a los funcionarios de elección popular se suspenderán en su ejecución durante el trámite judicial de revisión, el cual finiquitará con una sentencia que determinará de manera definitiva la sanción aplicable.
Quinto. Exhortar al Congreso de la República para que adopte un estatuto de los servidores públicos de elección popular, incluido un régimen disciplinario especial, que materialice los más altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales.